Por Paul Bromberg
Aunque
todos los adversarios del Polo Democrático
Alternativo se han regocijado con la decisión
del procurador de suspender al alcalde Samuel Moreno
Rojas y siguen echando leña al fuego mediante
la manipulación y la mentira mediáticas,
el exalcalde mayor de Bogotá, Paul Bromberg
hace una análisis preciso y contundente y
señala que tal determinación carece
de fundamento, tiene implicaciones nefastas para
la ciudad y muestra fallas graves en el sistema
de control. ¿Qué nos enseña
esta crisis?
Decisión sin precedentes
El Procurador General de la Nación suspendió
al Alcalde Mayor de Bogotá por un período
de tres meses. Analizo a continuación los
aspectos político-administrativos de esta
decisión sin precedentes, sus consecuencias
en cuanto al gobierno de la ciudad y la razón
de ser de las entidades de control.
Advierto de entrada que no se trata de evaluar la
gestión del alcalde Moreno, ni la veracidad
de las acusaciones de corrupción en contra
de miembros de su familia, ni las que se vislumbra
que pueden aparecer contra el propio alcalde.
El análisis consta de cuatro breves secciones:
en la primera reseño el contexto donde se
da la decisión del procurador; en la segunda
preciso los cargos o consideraciones que el procurador
adujo para tomar la decisión; en la tercera
analizo las implicaciones de esta decisión,
y en la cuarta resumo las lecciones que en mi opinión
ha dejado esta crisis.
El contexto
• a) La decisión del procurador
se toma en plena recta final de un gobierno al que
no se le puede acusar de inacción [1]. Como
es usual en estos casos, los gobiernos esperan que
la destorcida se dé en el último año.
Si se revisan las últimas alcaldías,
desde la aprobación de la Constitución
de 1991, el último año era el año
del embalaje [2]. Los gobernantes apuestan a que
la sensación de incomodidad se olvide y más
bien se convierta en factor amplificador del impacto
positivo de las obras.
Si el atraso en las obras ha sido
una incomodidad para la ciudadanía, para
el alcalde mismo ha sido una auténtica tragedia,
bajo cuya responsabilidad directano están
el control de las obras ni su adjudicación.
Con seguridad el alcalde ha estado afanando, porque
apostó su futuro político a la entrega
de las obras. Ahora la decisión del procurador
lo dejó como simple espectador.
• b) Por supuesto, el comportamiento
de todos, incluyendo el del procurador, está
impregnado del pesado ambiente electoral. De hecho,
haber sido suspendido convirtió a Moreno
en "población políticamente vulnerable",
no tanto frente a la opinión pública
-por cuanto en esto las intenciones de voto ya parecían
tomadas- sino en el juego dentro de su propio partido.
Eso explica el cambio de orientación de este
último.
• c) Muy importante: la sorpresiva
decisión del procurador se produce en momentos
en que se esperan pronunciamientos de la Fiscalía,
por información que remitió a ésta
la Corte Suprema de Justicia. De hecho, el procurador
se le adelantó a las decisiones de la Fiscalía
y se quedó con el show mediático.
No juzgo intenciones, pero...
Los cargos
El procurador hizo públicas las conductas
que serán objeto de investigación.
Una sola conducta, aplicada a tres escenarios distintos
de construcción/reparación de vías:
"Presunta posible omisión en el deber
de asegurar las obras en debida forma de..."
[3] :
• 1) La fase III de Transmilenio
• 2) Eventuales irregularidades
[agrego: cometidas eventualmente por funcionarios
del IDU] al adicionar contratos que eran objeto
de cesión.
• 3) Lentitud en la toma de decisiones
acerca de los contratos que tenían granatraso
de ejecución.
De esto se trata: no toca a eventuales
acusaciones de corrupción. Como se trata
de "presunta posible omisión",
no hay nada fallado. El alcalde es suspendido, aplicando
las normas anticorrupción, mientras se hace
la investigación y para que no interfiera
con ella.
Las implicaciones
Veamos qué entraña la decisión
del procurador:
a) La responsabilidad del alcalde.
Aunque sea solamente a través del lenguaje
lejano de la acusación..."presunta posible
omisión en el deber de asegurar las obras
en debida forma"... el procurador reconoce
que el alcalde ni firma contratos, ni nombra interventores,
ni vigila el detalle del cumplimiento de ninguno
de ellos. Su labor es coordinar la gestión
de un inmenso aparato compuesto de cerca de 60 entidades
con miles de contratos en ejecución y decenas
de miles de funcionarios.
Debemos entender que, según
el procurador, el alcalde es un mal gobernante,
a quien no le importó el incumplimiento de
los contratistas, a pesar de que tenía fincado
su futuro político en la entrega de las obras.
Suena contraevidente.
Entonces, ¿qué significa para el procurador,
con toda su experiencia de gestión pública
(no de control o juzgamiento, que son cosas distintas),
"cumplir con el deber de asegurar las obras
en debida forma"?
El alcalde no firma contratos, ni está a
cargo de vigilarlos, porque está protegido.
Desde el punto de vista del diseño institucional,
¿por qué debe ser protegida la figura
del alcalde? Por dos razones:
• Si el alcalde firmara, se volvería
administrativamente responsable de su contenido.
Un contrato de obra no es "hágase esta
obra". Los contratos grandes tienen varios
tomos de anexos. La figura de la cual depende la
coordinación de toda la gestión de
gobierno no puede hacerse responsable de los detalles
contractuales.
• Este funcionario político
electo no puede ser retirado, dejando al garete
todo el proceso político implicado: las elecciones,
los partidos, la competencia ideológica,
por el hecho de que un contrato haya tenido problemas
de ejecución. Eso vale para un funcionario
especializado alto o para muchos funcionarios de
nivel medio.
Lo cual no significa que el alcalde
no sea responsable. Claro que lo es: espolíticamente
responsable. Esto significa que él y los
partidos que lo respaldan son responsables frente
a los ciudadanos de la gestión en general.
Del "vamos" a la puesta en marcha de una
decisión como la del "metro", por
ejemplo; y de los funcionarios de libre nombramiento
y remoción que pone a cargo.
Si un funcionario de éstos es descubierto
robando o actuando con torpeza flagrante[4], el
alcalde es responsable de tener personas torpes
o ladronas dentro de su equipo, pero no es responsable
penal ni administrativamente por las actuaciones
de éstos, a menos que les haya impartido
orden escrita.
En la deliberación pública se debatirá
cuáles son los partidos que llevaron ladrones
o torpes a la administración pública,
y el ciudadano decidirá las consecuencias
de esto en las urnas.
• La figura de suspensión.
El estatuto anticorrupción autoriza la figura
de "suspensión", pero precisa las
circunstancias en las que puede ser aplicada: cuando
el funcionario puede interferir con la averiguación.
Esta figura es evidentemente útil
y pertinente en varios casos, como las oficinas
de contratos y las oficinas jurídicas, por
ejemplo. En el despacho del alcalde de Bogotá
hay mesas, asientos, sofás, unos cuadros
de diferente valor histórico (poco) o artístico
(menos). ¿Contratos? Por supuesto que no.
Quienes pueden interferir en las investigaciones
son los funcionarios directamente involucrados.
Si el procurador quiere invocar esta figura, debería
suspender a todas las personas, cargos medios y
altos, que tienen en sus manos la información
y pueden ocultarla o alterarla (se trata en todo
caso de juzgar hechos pasados).
Es evidente, entonces, que el motivo para la suspensión
no es la eventual interferencia del alcalde en la
investigación, sino el hecho político
de sacarlo.
La suspensión de un funcionario público
de nivel medio, incluso la cabeza de una entidad
pública, es fácil de revertir. Y su
impacto sobre la gestión es menor. Aplicar
la figura a un funcionario electo, que tiene que
coordinar la gestión en el embalaje final
de un gobierno electo, ¿es lo mismo?
• El procurador irresponsable.
Empleo aquí la palabra con el significado
que tiene cuando se diseñan instituciones,
en particular las públicas. ¿Ante
quién responde el procurador?
En un programa radial de opinión,
de alta audiencia, se escuchó a un comentarista
decir que tenemos "un procurador valiente".
Esta curiosa afirmación me hizo pensar en
la paradoja de la metáfora "valiente
como un león". ¿Es el león
un animal valiente, o valiente es la gacela, que
en el último momento deja de correr para
enfrentar al león? ¿Qué arriesga
el valiente león persiguiendo una gacela?
¿Qué arriesga el valiente procurador
con esa decisión? Nada. El procurador sería
valiente, como una gacela, si al cabo de tres meses
dijera "perdón, usted realmente no es
el culpable, hay que buscar las culpas en otros
lados". Por supuesto que no lo hará.
No puede arriesgarse a haber suspendido al alcalde
con todo el traumatismo que significa para la ciudad,
y luego correrse. La decisión ya está
tomada.
Esta suspensión es una figura cautelar tomada
en mal momento y sobre el personaje equivocado.
Es usual que sanciones a funcionarios sean anuladas
luego, en las instancias judiciales. ¿Le
pasa algo al funcionario que se equivocó?
Claro que no. Cuando estos riesgos no existen, la
facultad se tomará de manera irresponsable
(ahora sí valen los dos significados). Cierto,
la decisión del procurador es valiente, en
el sentido de que sienta un precedente que antes
a ningún procurador se le había ocurrido
tomar. Un precedente grave. Valiente como un león.
• Los riesgos del funcionario
público. Las actuaciones de los organismos
de control han terminando poniendo a los funcionarios
de todos los niveles territoriales a merced de los
contratistas. Suponga el lector un proceso transparente
de licitación. Estos procesos se arman para
garantizar el "sagrado derecho a contratar
con el Estado" [5]. Es más fácil
cumplir con esta garantía que con la garantía
de que el que se gane la licitaciónejecutará
el contrato con eficacia y eficiencia. Cualquiera
que en el sector público o en el sector privado
haya contratado sabe que lo primero no garantiza
lo segundo. El cero por ciento de riesgos no existe
ni al comprar una empanada.
En la práctica privada nadie
contrata una firma de arquitectos/ingenieros para
que le construyan su casa de habitación con
la idea preconcebida de hacerle la vida imposible.
Precisamente, lo que se quiere del funcionario público
es que se comprometa en la búsqueda de resultados
públicos con la misma diligencia con la que
haría lo suyo.
El funcionario recibe presión por todos los
flancos. Por una parte, la necesidad de ejecutar
la obra, por compromiso administrativo en el caso
de los funcionarios medios, o por compromiso político
en el caso de los funcionarios con responsabilidad
política. Pero también la obligación
de llevar al contratista a cumplir. Si la ejecución
comienza a tener problemas, el funcionario aprieta,
acompañado de la interventoría, pero
inicialmente con la idea de corregir [6]. Si el
conflicto se vuelve insostenible, la ejecución
se paraliza. Luego le caerá un organismo
de control, con su no muy brillante habilidad de
predecir hacia atrás, para investigarlo sobre
por qué contrató a esa firma o por
qué no se ejecutó lo que era un compromiso
del plan de desarrollo, si como todo salió
mal, él debió haber previsto que salió
mal. Ante tantas amenazas, el contratista sabe que
el contratante está perdido.
El saldo pedagógico de esta crisis
• Errores en nuestro diseño
institucional. El diseño institucional de
nuestros organismos de control tiene una inmensa
falla: un alto funcionario como el procurador, cuyo
nombramiento resulta de pactos oscuros en cuerpos
colegiados de elección popular poco aprestigiados,
tiene las facultades deinstruir y la de sancionar
al mismo tiempo.
En el caso de la justicia penal, el
fiscal instruye y los jueces, incluidos los de garantías,
deciden. Pero en el caso de los organismos de control,
la misma autoridad que instruye, sanciona.
Y en el caso del alcalde de Bogotá, cuando
es investigado por el procurador hay algo peor:
¡no hay instancia de apelación! El
valiente procurador ni siquiera corre el riesgo
de que alguien por fuera de su órbita juzgue
sus decisiones. No corre el riesgo siquiera de sonrojarse
ante la opinión pública.
• Cultura de nuestras élites
políticas. Los organismos de control como
la Procuraduría, las contralorías
y las personerías, son integrados mediante
los mismos mecanismos políticos de toda la
administración pública. ¿Por
qué razón serán más
honrados o hábiles los funcionarios a cargo
de vigilar la honradez que los funcionarios a cargo
de ejecutar las obras? La respuesta es evidente:
no hay ninguna razón. Eso quiere decir que
los ciudadanos de a pie no distinguirán cuándo
hay un honesto/capaz acusando pillos/mediocres o
un pillo/torpe atormentando a honestos/capaces.
La solución es encontrar la fórmula
para que el control sea eficaz pero al mismo tiempo
se proteja a los honrados/capaces que lleguen a
la gestión pública. Es un problema
serio, difícil, de diseño institucional,
que no tiene solución única y totalmente
certera. Uno de los componentes de un buen diseño
es el que menciono en el numeral anterior.
¿Cuál de los alcaldes
de Bogotá no tuvo problemas con la ejecución
de contratos o funciones complejos? ¿Habrían
aplaudido al procurador que lo hubiera suspendido
mientras analizaba si le parece que no fue un buen
ejecutor de vías, rellenos sanitarios, túneles,
hospitales, escuelas, en fin, lo que escoja el procurador?
Los exalcaldes entrevistados el mismo día
de la decisión -conozco declaraciones de
Mockus, Peñalosa y Garzón- no pensaron
en términos del diseño institucional.
Ni siquiera el Polo lo hizo. El periódico
El Tiempo señaló de pasada en un editorial
que se trataba de un precedente peligroso y la presidenta
del Polo lo citó de soslayo. Todos vieron
la oportunidad electoral o el riesgo electoral.
La cultura política democrática no
se forma en las escuelas, sino en la tradición
de deliberación pública sobre los
actos oficiales y la competencia por los cargos
de elección. Esa deliberación no parece
ir en el camino de dejar saldos pedagógicos
positivos.
• ¿A alguien le interesa
mejorar el diseño institucional? A nadie.
Las consignas de hoy son "al caído,
caerle", de un lado, o "sálvese
quien pueda", del otro. Si la decisión
del procurador nos favorece o pone en riesgo, hay
que pedirle al alcalde que por favor renuncie y
se prepare para el juicio de final de los tiempos.
No importa si un funcionario no electo,
que no asume riesgos con sus decisiones, se toma
las atribuciones que en una democracia son de los
ciudadanos: juzgar si su gobierno es diligente o
no. Ante el silencio, se está aceptando el
precedente. A partir de aquí, a todos les
llegará su turno.
Razón Pública, mayo
8 de 2011.
